以检察建议规范化建设促进社会治理现代化

文 | 王慧芳

检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理的重要方式。本文通过分析河南省焦作市解放区人民检察院检察建议规范化建设，服务融入“国之大者”，推动社会治理现代化等方面取得的良好效果，聚焦检察制度框架下检察建议促进社会治理的现实困境，提出以检察建议规范化建设促社会治理现代化的实践路径。

规范化检察建议促进社会治理的实践

法律监督的生命力在于实施。解放区人民检察院发挥“四大检察”作用，有效提升社会治理法治化水平，2021年至2023年，解放区人民检察院共制发各类检察建议126份。其中社会治理检察建议5份，公益诉讼检察建议49份，纠正违法检察建议56份，其他类检察建议18份，检察建议在县域治理现代化中取得了显著效果。

高站位，以检察建议服务国家大局，实现同频共振。立足检察职能，主动融入党和国家大局，围绕“十四五”时期检察工作发展规划，以检察建议规范化建设促进县域治理现代化。打牢市场经济安全的法治底线。针对办理案件过程中发现的影响经济社会发展的重难点问题，开展专项调研，制发检察建议。面对近年虚开增值税专用发票犯罪涉案数额增加，国家税款严重流失的情况下，深刻剖析虚开犯罪的规律特点以及反映的深层次监管问题，向税务机关、交通运输等部门制发检察建议。形成打击涉税犯罪合力，促进市场经济规范有序运行。

广聚焦，以检察建议守护民生民利，实现同声相应。解放区人民检察院紧紧围绕党委、政府关注的重点领域、人民群众反映的突出问题，通过检察建议方式推进社会治理现代化进程，不断满足人民群众日益增长的对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求。

聚焦全过程人民民主。坚持打击犯罪与保障人权相统一，在实现全过程人民民主中彰显检察担当。在办理宋某燕退休待遇认定一案过程中，发现宋某燕服刑期满后生活待遇问题长期未得到解决，经查询了解目前该类人员的社会保障问题存在普遍性，如何解决好该类群体的生活保障问题，关乎民生民利。检察机关在办理社会保障行政诉讼监督案件中，通过制发检察建议积极履职，查明相关政策依据及矛盾堵点，积极沟通磋商推动各方当事人和解，促进行政争议实质性化解，发挥行政检察在护航民生民利、助力社会和谐稳定的积极作用。

优生态，以检察建议助力绿色发展，实现同步同行。聚焦国家战略，在黄河流域生态保护和高质量发展上发挥司法效能。在开展“行政非诉执行专项监督”中发现破坏生态环境线索，遂即依职权启动监督程序。在办理超标排放污水行政非诉执行监督案件中，不仅依法审查行政处罚决定是否合法合理，还详细了解行政相对人不愿履行或不能履行处罚决定的真实原因，在查清案件事实的基础上，积极发挥行政检察“一手托两家”职能作用，一方面，监督行政机关依法作出行政处罚决定，防止企业因承担不合理罚款而陷入经营困境;另一方面，督促污水处理企业严格履行相关责任，依法承担超标排放的法律后果。

强机制，以检察建议打牢治理根基，实现同向发力。解放区人民检察院成立了以检察长为组长的检察建议落实工作分析督导小组，制定《解放区人民检察院检察建议质量考评办法》《检察建议质效考评方案》等，对检察建议从制发、审核、送达、评定等全流程督促，提升检察建议的规范化建设。

一方面，对内形成“检察建议+典型案例”的工作体系。召开部务会，定期分析研判检察建议，研究形成“检察建议+典型案例”的工作模式，如“某污水处理有限公司超标排放污水行政非诉执行检察监督案”入选最高检“检察为民办实事”行政检察与民同行系列典型案例。此案例中解放区人民检察院制发焦解检行诉监(2021)1号检察建议推动生态环境建设，保障民生民利。

另一方面，对外优化法治化营商环境。定期与行政机关召开联席会议，发挥府检联动作用，商讨检察建议工作落实的问题建议。联合开展专项调研、检察建议整改落实“回头看”、巡查检查等方式推进检察建议落实落细，同时开展专题宣传活动，走访企业宣传检察机关典型案例以及检察建议的法律监督作用，提升司法公信力。

检察建议实施中存在的不足

检察建议作为一种法律监督方式正朝着规范化方向发展，但仍存在制约检察建议发展的主客观因素。

部分检察建议质量不高，问题建议精准性不够。检察建议书作为法定文书，承载着检察机关守护公平正义的司法权威，所以文书质量至关重要，在实践中检察建议文书质量参差不齐。一方面，办案人员调查核实不够。一些“建议条款”并没有经过充分论证，部分检察建议存在仅从案卷材料中寻找事实依据，运用现场查验、走访、询问、咨询等调查核实措施不充分，导致检察建议的事实依据不足、提出问题精准度不够。另一方面，释法说理不充分。缺乏制发对象、系统出现问题的深层次问题，提出的整改措施泛泛而谈，运用业务实践经验和数据支撑不足，有待进一步提升检察建议论证力、说理性和可操作性。

部分检察建议刚性不足，促进社会治理效果有待提高。检察建议属于非诉讼的法律监督方式，由于带有“建议”属性，温和柔性的措施缺乏立法保障，导致部分检察建议落地实施的力度受限。实践中，造成检察建议法律效果刚性不足的主观原因主要有两方面：一方面，从检察建议书送达程序上看，部分检察机关司法理念转变不到位，存在送达对象不全面和送达方式不完备等问题，未能与被建议单位及时沟通检察建议制发原因、具体实施情况、落实效果。另一方面，检察建议督促落实缺乏刚性后盾，在司法实践中存在部分检察建议对象怠于履职或者针对检察建议形式化落实，检察建议强制力和约束力不足。

规范精准实效开展检察建议工作

将依法全面履职贯穿检察办案始终，以规范精准实效引领检察建议工作开展，真正让检察建议成为“抓前段、治未病”的良方。

由表及里，实现“办理”到“办复”的转变。检察机关在依法办案的同时，还要依法发挥法律监督职能。巩固提升检察建议纳入当地法治政府建设考评的效果，进一步推动完善地方性法规或行业相关规定，逐步将检察建议效力融入部门法及规章体系中，增强地方性规定对检察建议的保障作用，并结合工作实际需要，与本地区重点领域的相关部门联合出台制度机制，完善保障检察建议督促运行的综合配套制度体系。如建立事前事后效果评估对比制度。事前事后效果评估对比制度，是指对各类检察建议制发前及整改后的问题改善情况进行对比分析的制度。通过这种事前和事后的评估模式，可以有效掌握检察建议落实效果，效果“差值”在一定程度上可以成为检验检察建议质效的重要参考。针对社会治理检察建议，应当通过实地勘查、走访调研等方式对最初发现的损害社会公共利益等问题线索精准掌握，剖析相关管理部门整改落实措施是否到位、相关管理人员在整改中是否全面履职。通过对比整改前后的实际情况，分析是否仍存在损害公共利益的可能性，最终开展综合性考量，得出效果评估报告，倒逼被建议单位积极有效履职。

由点到面，实现“制发一件”到“治理一片”的效果。检察建议促社会治理不仅要“治已病”，还要“治未病”，科学把握一案一事背后的普遍性、倾向性问题，提出解决共性问题的社会治理检察建议。

一是制定出台检察机关检察建议工作指引。对检察建议的适用范围、层级要求、异地沟通、制发流程、文书格式、宣告送达、文书报备、督促整改以及管理监督等进行细化规定，为提升检察建议制发全流程规范化提供指引。

二是严格规范检察建议的审核、备案、审查、整改等环节。通过抓实程序节点来确保检察建议的质量。对超期未回复、不采纳的检察建议，要深刻分析，查找问题，重点分析检察建议制发是否适当，内容是否规范，提出的建议是否具有针对性和可操作性。

三是进一步加大对检察建议的流程监控。在统一业务应用中，指导督促业务部门规范填录。要加大对各部门检察建议的备案审查力度，对提出检察建议不当的，要及时提出纠正意见;对不规范制作和填录检察建议的，要及时提醒、补正。开展典型检察建议通报，每季度对典型案例予以通报，督促各部门不断提升检察建议质效，要结合司法办案，深入分析问题原因、特点与规律，增强检察建议的针对性。

作者系河南省焦作市解放区人民检察院党组书记、检察长