完善行政执法与刑事司法双向衔接机制

文 | 郑芳芳

行刑双向衔接，既包括行政机关向司法机关移送案件的正向衔接，也包括司法机关向行政机关移送案件的反向衔接。在健全正向移送机制的前提下，应着重关注反向衔接机制的完善。这就包括反向衔接中对证据转化和监督方式的规范，以反向衔接为抓手来强化行政执法与刑事司法双向衔接机制，以此来为行刑衔接案件提供有利的制度基础，保障行刑衔接案件衔接的常态化和顺畅进行。

行刑反向衔接机制现状

当下，行刑反向衔接只是流于表面，行刑反向衔接在司法实践中很难真正有效实现。究其原因，行刑反向衔接的规定仍处于相对宏观阶段。

一是反向移送和反向监督无规范指引且程序不明。目前而言，行政处罚法和刑诉法对于行刑反向衔接的移送程序只有原则性的规定。最高人民检察院的司法解释对其作出相对较为具体的规定，但其内容也并不全面。

二是反向衔接证据转化争议。对于刑事证据是否可以直接转化为行政证据，立法层面并没有作出明确规定。司法实践中对于司法机关办案过程中已经收集过的证据，案件移送至行政机关仍然需要重新搜集这些证据，这不仅浪费了执法资源以及司法资源，还势必降低反向衔接证据转化效率。

完善反向衔接机制的理论依据

构建并完善轻罪治理体系具有现实必要性。这就必须秉持刑法谦抑性原则，再以法理、法律作为依据，对于刑法和刑罚处罚的适用加以慎重，从而避免行政违法行为的过度犯罪化，实现案件移送标准和程序以达到行刑反向衔接的无缝对接。

一是法理依据。完善案件移送标准和程序，其关键问题是避免以罚代刑、有案不移以及有案难移等现象。对于司法机关而言，假如认为不构成犯罪或免予刑事处罚，但是应当给予行政处罚的，则应当移送有关行政机关处理。由此可见，行政处罚严重于刑罚处罚，都是反向衔接机制不完善导致的。一方面，行政违法行为与刑事犯罪行为的界限不清晰。另一方面，行政处罚与刑罚处罚既有内在联系又相互区别。二者都属于公法上的治理手段，在特性、功能以及处罚类型等方面都有相似性，但在主体、对象以及处罚措施，尤其是在后果等方面有着明显差异。行政处罚针对的是违反行政管理法律法规情节轻微的情况，而刑罚处罚针对的则是违法情节相对严重以致达到犯罪程度的情况。二者作比较，在涉及财产处罚方面，没收与没收财产、罚金与罚款在处罚形式上没有本质性的不同;在涉及经营资格方面，行政处罚比刑罚处罚的类型更多样;在涉及人身自由方面，刑罚处罚比行政处罚严厉许多。除此之外，二者在目的与价值取向方面有所不同，相较之下行政处罚追求立罚立改，更看中效率;刑罚处罚追求罚当其罪，更看中公正，二者侧重不同。与此同时，行政处罚也不是刑罚处罚的前置程序，必须追究刑事责任也不等同于优先追究刑事责任。只有行为人行为的社会危害性远超于一般行政违法行为，相应的处罚也明显不是行政处罚能达到的处罚效果，才有必要上升到刑罚处罚。

二是法律依据。2021年新修订的行政处罚法提出了行政机关与司法机关的双向移送机制。其中，涉及行政执法与刑事司法的正向衔接，也涉及行政执法与刑事司法的反向衔接。与此同时，有些行政规范性文件也对行政执法与刑事司法的反向衔接作出了规定。在刑事立法方面，刑法和刑事诉讼法多个条款规定了不予追究刑事责任或者免予刑事处罚。在刑法总则部分，刑法第三条规定了罪刑法定原则，其中法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处罚。第三十七条针对刑罚处罚规定了可以免予刑事处罚的情形。在刑法分则部分，第一百五十三条第一款第一项针对走私普通货物、物品罪，第二百零一条第四款针对逃税罪等规定了初犯免责，即初次犯罪豁免刑事责任。刑事诉讼法赋予了检察机关不立案、不起诉的权力以及审判机关宣告无罪的权力。在总则部分，第十六条规定了不追究刑事责任的六种情形。在立案阶段，根据第一百一十二条规定，人民检察院有权不立案。在提起公诉阶段，人民检察院有权不起诉，包括第一百七十七条第一款规定的法定不起诉、第一百七十七条第二款规定的裁量不起诉、第一百七十五条第四款规定的证据不足不起诉。 在审判阶段，人民法院有权作出无罪判决，包括第二百条规定的依据法律认定被告人无罪和证据不足不能认定被告人有罪。一般情况下，证据不足导致不起诉或者不能认定被告人有罪的，不存在行政违法行为的可能性比较大，也就不需要刑事司法机关向行政机关进行移送并给予行政处罚或者行政处分。而犯罪事实显著轻微导致不起诉或者不认为是犯罪的，存在行政违法行为的可能性比较大，则需要刑事司法机关向行政机关移送并给予政处罚或者行政处分。所以，刑法和刑事诉讼法规定了刑事司法机关向行政机关移送并给予行政处罚或者行政处分。

细化反向衔接机制

目前，有关部门已经先后出台多个文件规定行政机关与司法机关衔接机制，例如，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》等，其中多处涉及反向衔接机制。行刑反向衔接机制得到逐步建立。但是，有关程序操作仍需进一步细化完善。

健全案件移送机制。为了反向移送案件时能有具体的规范指引，应当对反向移送程序规定进行细化。

一是关于案件移送的标准，可由最高人民法院、最高人民检察院联合相关部门以行业为标准出台关于行刑衔接案件移送标准的司法解释，可参考政府治理采用的清单管理制度，将移送标准明确列示。

二是关于案件移送对接人员设置，要想实现反向移送畅通，明确、专业的对接工作人员至关重要，刑事司法机关以及行政执法机关应当设置专人对接，可专人专岗，也可其他岗位兼任，经过培训后上岗任职。

三是关于案件移送材料及物品，与正向移送大体相同，尤其要注意的是刑事司法机关在查处案件过程中收集和审查的证据，其对于行政执法机关而言意义重大。一方面，刑事程序中证据标准更为严格，刑事司法机关移送收集和审查的证据，可以节约行政执法机关收集证据的成本，减少行政资源浪费;另一方面，刑事司法机关移送涉案证据，并对案情进行梳理分析，在一定程度上有助于行政执法机关研判案情。

四是关于行政执法机关接收程序，与正向移送中公安机关接收程序、时限一致，如果有转送情况需要将转送情况告知移送机关，有管辖权的行政执法机关收到案件材料后应当立即进行审查，并将是否立案的处理结果告知移送机关，以上告知方式均应为书面形式。若依法作出不立案的决定，也应当和正向移送过程中公安机关接收案件一样说明不立案理由，同时退回所有案件卷宗材料。

五是关于不立案的救济途径，笔者认为可向相关行政单位申请复议，也可申请检察院启动立案监督。此外，在刑事司法机关将案件移送给行政执法机关后，行政执法机关若作出不立案决定，将案件卷宗退回给刑事司法机关，应当允许刑事司法机关二次移送，但要限制启动程序和移送次数，给刑事司法机关一次补正的机会，没有新事实、新证据等特殊情况不能多次移送，以免过多增加行政执法机关工作人员工作量，浪费行政执法资源。

强化信息通报机制。对于不予追究刑事责任或免予刑事处罚但需要进行行政处罚或行政处分的案件，司法机关可以通过案件联席会议、咨询会议、定期通报等方式及时与有关行政机关进行沟通协调。案件反向移送前，司法机关可以召开案件咨询会议，邀请有关行政机关对案件处理进行会商沟通，提前进行案情通报，建议将刑事案件转为行政案件办理，并在移送前达成一致。案件反向移送后，司法机关可以采取联席会议、定期通报等方式通报办理案件情况。适时指出衔接工作中存在的问题，其中包括证据搜集、定性处理情况，适当提出提高办案水平和加强衔接工作的对策。与此同时，加强信息共享平台的建设也非常重要，对于司法机关向行政机关移送的案件，可以在信息共享平台上及时填报，实现大数据时代背景下各部门之间案件信息的共享使用。

用好指导性案例引领机制。对于完善行刑衔接机制而言，指导性案例的发布可以为事实认定、法律适用、 程序操作等提供借鉴。2021年最高人民检察院出台《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》的同时，发布了《人民检察院行刑衔接工作典型案例》，其中每个案例分为基本案情、检察履职情况、典型意义三个部分。尤其是在典型意义部分，介绍了检察机关将案件移送有关行政机关处理、做好跟踪督促、促进行刑无缝衔接的经验做法。司法机关应当持续发布更多的指导案例，以此来对政策调整变化进行解读，科学确定适当的法律责任，厘清行政违法行为和刑事犯罪行为的合理界限，为完善行刑反向衔接提供具体指引。

作者单位：宁夏回族自治区银川市永宁县人民检察院