人民法院如何做好诉源治理工作

文 | 朱雪华 王明旭

诉源治理是经济社会治理的基本任务。加强诉源治理，同时也是推进经济社会管理体制和管理能力现代化的重大措施。基层人民法院应尽快完善诉源治理的路径。

诉源治理，即要将非诉讼争议处理制度挺在最前面，强化矛盾纠纷的源头防控、前端化解、关口把控，进一步健全防范性司法机制，避免争议发展至“诉”之层次，实现从根源上降低诉力增量的目标。其集中体现了社会系统管理、依法治理、综合治理、源头管理相结合，自治、法治、德治相结合，从而建立共建共治共享社会的经济社会管理新格局。

法院在诉源治理上存在的问题

工作重点偏移。有些人民法院把诉源治理作为法官实际工作的考评内容，强调利用诉前协调解决争议，法官工作模式从“调判结合”演变成“调解优先”，有一小部分人民法院在案件进入民事诉讼程序以前，设置一至两个月的调解时间，使立案登记制形同虚设，法官工作的重点从庭审向调解逐步偏离，导致案件久调不决，造成这一现状的主要因素是当前人民法院在诉源治理中定位不明确。

第一种观念是从政治的角度审视。“人民法院加入诉源监督机制，更好地充分发挥政治制度功用的关键外部制度渠道，要扩展审判职责，为未步入司法机关过程的人民群众解决争议、供给公共服务。”第二种观念是从争议化解的角度审视。“人民法院诉源治理的重点对象应集中于具备潜在可诉性的争议类别而非缓解任何经济社会争议。经济社会管理视野下经济社会的恢复是争议处理的附带成果和理想状况，但这并非司法机关的必然需要和绝对任务。”第三种观念是人民法院必须立足审判本位，逐步形成以“源头预防为先，非诉机制挺前，法院裁判终局”为核心内容的诉源治理创新实践。笔者认为第一种观念强调人民法院在诉源治理中具有的政治作用，把人民法院的本职工作加以延伸，把尚未进入案件的争议也归入法庭审理和诉源治理的范畴，加大了人民法院的压力;第二种观念强调人民法院的诉源治理上要考虑“有潜在可诉性的纠纷”，对此之外的纠纷也不应该解决，而应该交给其他的主体化解。人民法院通过加强诉源治理降低了诉讼案件的数量，从而减少案多人少的问题冲突;第三种观念强调法官应该作为终局裁判员，因为法官在诉源治理上并不占据主导地位，而只是配合主体，在其主体上不能切实解决后，法官扮演司法裁决终局者的重要角色。所以，调解并不是法庭工作的全部，法庭仍需把工作的重点落在庭审上。法院也必须明确司法角色定位，把工作重心放在庭审上，严格贯彻落实立案登记制，对案件能调则调、当判则判，不能因为寻求某些硬性的考评指标而人为设定障碍，导致当事人讼累，造成案件“久拖不决，当判不判”。

人物定位偏离。立案登记制推行至今，“有案必立、有诉必理”的基本原则既保证了当事人的权利，也解决了人民群众多样化的立案要求，但这也导致民众在诸多纠纷处理方法中越来越偏向于民事诉讼，法院案件总量激增。有些人民法院将万人成讼率、无讼社会创建工作作为对法官诉源治理工作的考评指标，过分加强诉前调解，竭力制止案件进入民事诉讼程序。人民法院的角色定位与其他部门的角色定位相互偏离，从而造成诉源治理主导权错配，非诉解纷程序空转。

协同模式缺失。社会的治理过程，是指一种由多样化参与、各方力量协作的共商合作共享经济的过程。但在实践中，由于合作协同的管理理念没有充分明确，导致法院无法解决社区需求这样的社区管理问题。由于一些法官将自身视为司法审判公权力的实际行使者，这种居高裁判者的思维作祟，又使得法庭对其他社会组织介入争议处理关注度不足，认为社会矛盾争议的处理主体必须是法庭，把原本处于政府行政协调、社会组织协调的问题不加限制的推到法庭。由于立案登记制的推行，立案审核制度的废止，使部分原本不可能进入法庭的法律纠纷进入法庭，导致案件总量成倍增长。同时，政府部门、法院、司法局、公安局等社会矛盾纠纷处理主体间的协调性也不够，“各自为政”的现象仍然存在。

法院介入诉源治理的途径

一是回到审判中心，寻找法律角色定位。司法是终局性的，表明法庭针对由它管理的各种司法性纠纷行使最后裁判权。审判是司法终局性的基础，人民法院要把工作重点返回到庭审工作之上，专注于庭审本身，才能够切实地处理争议，实现“案结事了”。

在诉前阶段，法官将与非诉主体作好交流，健全与非诉主体的衔接制度，对非诉主体解纷工作中的问题作出具体指导。首先，强化对非诉讼手段处理争议的指导。按照《中华人民共和国人民调解法》对人民调解机构实施引导，并强化对其进行专业知识的培养，激发人民调解机构参加诉源治理项目的主动性。其次，确定诉前纠纷案件分配标准，并针对双方当事人的身份、职位等具体情况，将调解的困难程度作出分类评价。最后，利用高新技术，加强网络纠纷解决系统建设。要积极研发诉源治理的智能化综合系统，集合网上咨询服务、评价、调度、诉讼、仲裁服务，整合咨询师、调解员、仲裁员等各类解纷资源，以实现法庭立案管理系统、人民调解平台、社区服务平台的资源共享，解纷前利用在线智能评价争议，解纷后利用大数据挖掘防范争议，将主要矛盾纠纷在前端筛选和分流，仅将一些疑难复杂案件经过诉讼终局解纷，形成“漏斗型”在线矛盾化解制度。

在诉中阶段，人民法院要把协调的重心放到法官和当事人中间，妥善解决每一个案件。法官必须重视并指导当事人协商，同时又要保持居中的立场，不能过多介入。一方面，要注重指导当事人围绕“为权利而沟通”的核心来协商，摆事实、讲道理，围绕团结共识、缓解矛盾的目的，防止案件异化为各方争取权益的博弈场;另一方面，法官应该把案件事实和司法标准加以融合，以帮助三方对话取得“真”“诚”“妥”的功效统一。因此，在诉中阶段，审判员要积极指导而非被动参与，积极运用语言艺术、经历与知识将案件事实和司法标准加以系统化融合，帮助双方当事人建立共识。

在诉后阶段，人民法院应当及时评价争议解决的有效性，总结经验并将成功经验和现有司法精神利用互联网等大数据分析平台传递给社会，指导公众建立合理的诉求观，实现从根源上防范争议的发生。法治社会处理争议的最高准则应该是公平正义，而非一味息讼。如果不能把争议缓解的有效性进行消化反思，争议则会再度凸显，所以人民法院不但要重视争议的有效处理，更应重视案情的后续动向，适时对诉源治理的工作加以总结，形成常态化工作制度。

二是确立合作目标，建立联动机制。法院要形成协作观念，主动和各地主管部门相互之间构建起横向的互动协作关系，争取建立“党政领导一盘棋、社区积极参与总发动”的局面。由党委、政府牵头组建大协调委员会，整合民众协调、产业协调、医药卫生等解纷资源，建立健全诉调互动制度，形成多元化解纷的网络体系。发挥各地党委、政府总揽全局、统筹各方的核心作用，将诉源治理融入区域经济社会管理格局之中，推进“一站式”经济社会矛盾纠纷调处中心构建，充分发挥部门协作、信息系统集成资源优势。同时，完善人民法院的建设，充分发挥人民法院在诉源治理中的积极作用。

三是强化法治宣传，培养“无讼”精神。善治观念，是中国古代从根源上化解矛盾的雏形。所以，诉源治理必须借助“无讼”中华文化底蕴，培育“无讼”法治文明，使之与现代法治理念融为一体，切实把中国传统文化与现代法治相结合，引领现代人法治理念的变化，这就需要司法机关强化对裁判文书的说理，对社会现象作出客观的司法评判，通过宣传反映社会正能量的经典案例，鼓励人民群众学法、守法，努力做到止争议于未生，解争议于产生，从根源上降低诉讼案件的发生。

四是适应市场需要，起到促进效果。司法管理的末端管理，必须有所为、有所不为，确保不越位。人民法院应当加强司法裁决的规范、评估、教育、导向功能，坚持依法裁决，做好诉讼和非诉之间的衔接工作，保障非诉发展。这就需要裁判文书必须完善裁判说理，使当事人能够切身感受到公平正义。同时，人民法院还要和其他社会管理主体做好协调，并利用召开新闻发布会、出台典型案例等途径开展普法宣讲活动，以增进广大人民群众对司法公正的认识。

作者单位：河南省周口市中级人民法院