检察建议工作高质量发展路径的思考

文 | 殷军

在进入新时代,实现国家和社会治理现化化的进程中,检察建议被赋予新的时代定位,成为新时代检察机关以法治思维和法治方式参与社会治理、助推国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。作为新时代的检察机关，要推动检察建议工作高质量发展，应在更新法律监督理念、提升法律监督能力、推进检察建议规范化的基础上,着重加强以下三方面工作。

建立健全工作机制

制发社会治理检察建议,督促有关单位和部门改进工作、完善治理,是检察机关服务社会治理现代化的一个重要方面。但从目前情况看,社会治理检察建议工作仍是整个检察建议工作中的弱项,亟待进一步建立健全相关工作机制。

一是完善案件化办理。社会治理检察建议是执法办案在社会治理方面的延伸,往往需要进行大量的调查核实工作,仍然依附于原案的办理是不合适的,有必要将其作为一个独立的案件办理,即实行案件化办理模式。司法实践中,社会治理检察建议的制发并未形成完备的案件化办理模式,导致一些社会治理检察建议质量不高、刚性不强、效果不好。完善社会治理检察建议案件化办理,需要构建包括立案、调查核实、审核审批、送达、回复、立卷归档等在内的一整套办理流程,并明确各环节要求,重点是把好调查核实、审核审批、督促落实关，全面收集证据材料,准确掌握有关法律政策和行业规范,找准突出性、倾向性、普遍性问题，严格落实审核审批程序，检察建议发出后,应当通过座谈交流、跟踪走访、回头看等方式,及时掌握检察建议落实情况,积极支持配合被建议单位整改,协助被建议单位完善规章制度。

二是加强案件化管理。要想提高社会治理检察建议的质量,发挥其督促相关部门和单位改进工作、完善治理的积极作用,还必须加强案件化管理,也就是把社会治理检察建议当作真正的案件来管理。主要加强流程、“必要合法说理性”审核、质量评查、统筹、备案备查等方面的管理，并将社会治理检察建议工作纳入业务数据会商范围,常态化分析、评估、调整、推进社会治理检察建议工作。

三是健全案件化评价。社会治理检察建议采纳率作为业务考核的通用指标,反映了检察机关参与社会治理工作的主动性和工作质效,目的是引导检察官在办案过程中关注社会治理领域工作中存在的问题,向有关单位和部门提出检察建议,并督促检察建议的回复采纳。对此,要将社会治理检察建议工作纳入对下级院的目标考核,将社会治理检察建议工作作为检察官业务评价指标，常态化组织开展优秀社会治理检察建议评选活动,并对社会治理检察建议工作成绩突出的单位和个人予以记功、表彰等奖励,激励开展社会治理检察建议工作的积极性、主动性。

增强检察建议质效

增强检察建议质效，是当前检察建议工作急需解决的重要问题。

一是要借助联合司法解释增强诉讼类检察建议质效。一方面有利于进一步细化现行法律规定,另一方面可以补充规定司法实践证明行之有效的一些通行做法。

二是利用“监检”协调机制增强检察建议质效。按照监察法规定,监察机关负责对所有行使公权力的公职人员进行监察,有权调查所有职务违法犯罪行为,还有权对违法公职人员作出政务处分决定以及对履行职责不力、失职失责领导人员进行问责等,而大多数纠正违法、行政公益诉讼和社会治理检察建议是要求行使公权力的单位履行法定职责,对拒不回复或不依法作出整改的,完全可以将线索移送监察机关处理。因此,检察机关可以充分利用“监检”协作机制,强化检察建议质效保障措施。

三是通过地方立法保障检察建议质效。目前,已有一些地方出台了加强检察建议工作的决议或者决定,有力推进了当地检察建议工作,但仍然存在层级较低、措施不够有力、制度设计不够周全等问题,需要进一步加强。在提升地方立法层级，突出细化规定适用范围、程序和保障等内容的同时，要重点推进社会治理检察建议立法。社会治理检察建议有利于推进社会治理现代化,目前在国家层面暂时不能立法的情况下,可以由地方权力机关结合本地实践,探索建立完善社会治理检察建议工作制度。

推动完善相关立法

尽管检察建议法律制度体系已经初步形成,但还存在诸多矛盾和不足,需要从法律层面加以解决。

一是推动相关法条使用“检察建议”一词。目前,人民检察院组织法、民事诉讼法和行政诉讼法都采用了“检察建议”一词,而刑事诉讼法却采用了“建议”一词,导致现行检察建议法律制度体系在术语使用上不一致,应以适当形式统一修改为“检察建议”。

二是赋予再审及纠正违法检察建议刑事诉讼法律效力。司法实践中,再审和纠正违法检察建议是非常常见且效果较好的诉讼监督手段,因此民事诉讼法和行政诉讼法都已经明确赋予其相应的法律效力,但是在刑事诉讼领域一直未能作出明确规定。

三是赋予社会治理检察建议正式法律效力。当前,社会治理检察建议的直接法律渊源是1991年2月中共中央、国务院出台的《关于加强社会治安综合治理的决定》以及 2015年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》等政策性文件,而这些政策性文件都不是正式的法律渊源。而人民检察院组织法明确规定“抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序,依照法律有关规定”,因此，有必要从立法上加以完善,从根本上解决社会治理检察建议的合法性问题。

作者系陕西省渭南市人民检察院党组书记、检察长