中国政府与市场关系转向的行政法透视

“事莫明於有效，论莫定於有证。”如兰小欢教授在《置身事内：中国政府与经济发展》中开篇所引，这本理论著作以务实求真的基调将经济学原理与中国经济发展的实践有机融合，客观地叙述了中国改革开放四十年以来中国政府对社会经济发展的高度介入。在风起云涌、时代交汇的浪潮之中，中国政府在经济发展中究扮演何种角色，政府与市场间的关系如何嬗变，法律如何在高度依赖行政的经济发展中既释放出行政的效能又防止行政权力的任性恣意，将是本文希望探讨的命题。

一、置身事内：我国政府在经济活动中的多种角色

在传统经济学和公共管理学的理论研究中，政府和市场往往处于二元对立的地位，政府提供基本公共产品，市场主要协调资源配置。而如何让这两只手协同发力，是经济学上的世界性难题。20世纪70年代以来，强调社会市场经济、反对国家和政府对经济的不必要干预的新自由主义逐步盛行，部分由政府承担的公共职能交由市场承担，推动了自由放任市场经济的发展。

与西方不同，中国的地方政府较世界上任一国家都尤为特殊。书中提出，“对发展中国家而言，市场和政府的关系，不是简单的一进一退的问题，而是政府能否为市场运行打造出一个基本框架和空间的问题。”幅员辽阔的国土面积与“层层复制”的政治体制构成了中国经济发展所依托的基本架构。在中央和地方事权划分的基本逻辑下，大量的资源投入与基础设施建设单纯仅依靠单一市场主体的力量显然难以为继。在我国经济改革计划经济的起点，初期国有体制的影响下，地方政府手中掌握大量金融、土地、国企、教育等对产业发展至关重要的资源，不可避免地介入实业投资，且由于投资生产的连续性、复杂性和不可逆性，政府的介入必然是深入的，与企业等私人市场主体也难免盘根错节地交织。实践中，“市场”与“政府”如“八卦图”般的互为表里、彼此交融。地方政府不会仅提供公共服务，也会以各种方式深度参与生产和分配，肩负起直接生产者、监督者以及宏观调控者的角色。

二、筚路蓝缕：中国式现代化路径中的行政权演变

与政府多重角色相对应，中国式现代化发展路径塑造了行政权的独特样态。一方面，由于中国封建社会“行政司法合一”的历史传统，地方行政长官兼主司法，缺乏依靠司法将国家意志统一化的背景；另一方面，中国既传统又现代的后现代化治理方式，亦造成了国家治理高度依赖行政权力的基本模式。

改革开放后，我国尝试由计划经济向市场经济转轨，但改革呈现出“渐进”特色。市场经济的发展始终是政府放权的结果，市场对经济资源的配置和调节，始终是以政府放权为前提条件。在“市场—社会—行政”的两两关系中，随着政府逐步放权让利，市场经济逐渐成为配置、调节资源的主要手段，但由于沉疴积重，中国市场体系的建立过程中，行政权依然占据着较大的比例。同时，过多经济发展任务的承担也造成了政府的巨大负担。1994年分税制改革虽将财权集中到中央的同时又通过转移支付和税收返还，使得地方政府有足够的财力维持运转。但由于政府深层介入经济发展产生的债务问题，已难以通过表层预算的调整加以解决。根本性改变政府角色的变革议题跃然纸上，我国政府开启了简政放权，从生产投资型政府向服务型政府的逐步转型。

三、时代之变：全能政府到规范有为政府的职能转向

纵观中国式现代化的发展模式，一方面要求政府扮演政治国家的角色，对社会提供一个外围的法律框架；另一方面，不同于西方政府仅提供外部监管调控的职能模式，政府在中国式现代化转型中扮演着组织社会的角色。正式的法律体系之外，还存在着大量政府管制。由于计划经济指令型管理积弊未除、行政权力冒求发展等原因，政府习惯性地依赖于行政许可、标准等强制性的监管工具确保规制目标的实现。但基于我国政府高度参与市场的特点，传统行政法理论以严格的行政行为理论限制行政权存在更为复杂本土化适用，如若对管制工具的功能和局限缺乏克制认知，迷信强制性权力而忽视市场机制，实际效果可能事与愿违。

以我国实践来看，在经济发展的早期市场不完善时，政府能力充当起了市场能力的补充或替代。但政府管制的有效性恰与政府是否具备足够的能力与资源紧密相关，并非所有基于外来经验与过往实践惯性的政府干预都能成功。市场经济的形式和表现受到政府资源和能力的制约，政府的作用和角色也需要应经济不同发展阶段个性需求的动态演变。当市场机制、法治基础设施业已建成，市场观念已深入人心，此时若仍将资源集中于政府，不仅将实际降低经济效率，也将严重政府治理效能，甚至造成公民个人权利的减损。在持之以恒的改革历程中，我国政府职能由计划、控制已逐步偏向监管、服务，监管环节在大量减少，服务质量因时提升，市场和社会获得相当的释放。此时，回应时代之变，提供有效制度供给、良好经济发展环境且良好保障公民权利的“有为政府”，将成为“全能政府”模式后政府职能新的转向。

四、大国法治：面向未来经济的行政法体系革新

“法者，治之端也。”推进中国式现代化建设，需要把法治贯穿到市场经济运行、政府经济治理的各方面全过程，在法治的轨道上推动有效市场和有为政府更好结合，促进市场和政府各就其位。聚焦行政法学领域，市场与政府关系转向下新型社会问题的增加与新技术、新业态的产生，引发了行政权力结构与行政机关承载任务目标的变化，进而冲击既有法律秩序，给政府带来巨大的治理压力。

面对政府职能转向这场具有深远意义的时代变革，行政法不能视而不见、听而不闻。当公共行政呈现出行政任务多元化、行政活动和手段多样化、行政边界相对化等特点，当行政法目光的凝结仍流连于作为结果的行政行为本身而忽视影响最终结果的内部或前置活动的整体环节，当传统行政法忽视行政任务和政策目标等结构性缺失日益暴露，行政法体系需要直面社会经济发展需求与政府管理改革任务的未来展望。

中国式现代化发展有基于我国国情的中国特色与大国气象。在以创新为主导发展新质生产力的新征程，市场监管与经济发展的目标尚有待以行政法体系下刚柔并济、吐故纳新的多种综合手段来统合考量。未来已来，将政府与市场关系转变中产生的新兴问题治理纳入行政法理论体系，兼顾社会转型过程中行政功能的转介，以符合中国国情的多样化方式治理好中国问题，构建超越传统法学限制的行政法自主知识体系是令人憧憬且值得期待的。

（作者：谢冰钰，中国政法大学法学院2022级宪法与行政法学硕博贯通研究生）