让生态保护者贡献者得到实惠

□ 法治观察

绿水青山是人民群众美好生活的重要组成部分，也是生态环境质量的直接体现。建立横向生态保护补偿机制，是“绿水青山就是金山银山”的重要转化路径，有利于促进区域协调发展

□ 王清军

近日，财政部、生态环境部、国家发展改革委等五部门联合印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），提出推动建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地良性互动，真正让保护者、贡献者得到实惠。

生态保护补偿，是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排，目的是保护和改善生态环境，构建生态保护者和受益者之间的互动关系，推动经济社会可持续发展。横向生态保护补偿机制，是在生态产品供给地与受益地之间，建立起成本共担、效益共享、合作共治的机制。

在生态保护补偿制度体系中，横向生态保护补偿机制的地位较为特殊，作用或意义更为重大。这是因为，横向补偿介于政府补偿与市场补偿之间，兼具政府补偿和市场补偿的各自比较优势，且能够充当政府补偿与市场补偿相互连结的桥梁。凭借比较优势和桥梁定位，横向生态保护补偿机制畅通了“绿水青山”与“金山银山”的转化渠道，让“绿水青山”保护者和受益者均能获得各自利益满足，这在实现生态产品供给地与受益地良性互动之同时，更能促进不同区域之间协调发展。

党和国家高度重视生态保护补偿制度建设。党的二十大报告提出“完善生态保护补偿制度”，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“健全横向生态保护补偿机制”。近年来，我国生态保护补偿制度的法治化进程加快推进。继环境保护法、长江保护法、黄河保护法等法律相继确立生态保护补偿制度之后，2024年，国务院公布《生态保护补偿条例》，基本实现了对财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的规范化。

一段时间以来，在相关部门的持续发力下，纵深推进横向生态保护补偿机制建设取得较好成效，但也要看到，横向生态保护补偿机制运行过程中还面临诸多难点堵点问题。一是补偿领域层面，偏重于流域横向补偿的经验积累，对森林、大气等具有外溢性生态环境要素横向补偿的实现路径关注不足；二是补偿权责配置层面，未能有效厘清各级政府之间在跨界横向补偿事权上的职责分工；三是在出资、补偿方式层面，仍以财政补偿、资金补偿为主，市场化、多元化补偿机制显著不足；四是在补偿配套措施层面，平台支撑和共享信息机制等管理服务功能受限，治理效能仍有较大提升空间。

《意见》作为新阶段横向生态保护补偿机制顶层设计的制度文件，对补偿机制的工作目标、重点任务和具体措施作出了系统部署，建立健全分层分类的横向生态保护补偿机制，有助于解决现实中的堵点难点问题。比如针对生态补偿权责配置不清之难题，明确了中央层面统一建立长江、黄河等大江、大河干流补偿机制，地方层面自主深化除大江、大河干流之外的重点流域补偿机制建设，通过“统分结合”思路初步解决了中央与地方在重点流域横向生态补偿机制建设的权责分工。针对补偿领域范围不广之难题，要求加快探索其他生态环境要素指标设定、数据监测、保护成本核算等，因地制宜拓展森林、大气、湿地等领域的横向生态保护补偿机制，拓展补偿领域。针对补偿方式单一之难题，鼓励社会资本参与生态环境开发利用和保护修复不同环节，建立开发利用主体和保护修复主体利益连接机制，通过深化横向补偿内涵，能够实现补偿参与主体、出资方式、补偿方式的多元化。针对治理效能不足之难题，要求发挥横向补偿机制管理平台在数据综合集成、全面系统的优势，夯实平台支撑。

此外，《意见》还就如何丰富补偿要素、完善补偿标准等提出了具体要求。这些规定都具有极强的现实针对性，将进一步畅通“绿水青山”与“金山银山”的转化渠道。

绿水青山是人民群众美好生活的重要组成部分，也是生态环境质量的直接体现。建立横向生态保护补偿机制，是“绿水青山就是金山银山”的重要转化路径，有利于促进区域协调发展，提升全社会保护绿水青山的积极性、主动性。期待各地都能认真落实《意见》各项要求，促进“覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效”的横向生态保护补偿机制长效化运行，推动我国的天更蓝、地更绿、水更清，万里河山多姿多彩，人与自然和谐共生。

（作者系华中师范大学法学院教授、《生态保护补偿条例》起草专家组成员）