近代新式“特别法院”建制考论

□ 邓齐滨

民国初年，新式法院建设倍受国内外关注。1920年，以撤废俄国在华领事裁判权为契机，北洋政府收回中东铁路司法权，阁议通过了《收回中东铁路司法制度之临时办法》4条。该办法从制定到颁布经过了多方角力，最终确定设立近代中国新式法院中第一个“特别法院”——东省特别区域法院的方案。东省特别区域法院为此组建了清理俄人旧案处等特别机构，选拔和任用了有俄语和外交背景的特种司法人员，酌用了外国谘议调查员，并颁布了一系列规范性文件，以审慎变通的态度审理了大量的外侨刑事民事案件。以东省特别区域法院为样本，“特别法院”的建制尝试，成为近代收回治外法权的嚆矢，为民国时期陆续在上海等地建立特别法院提供建制经验，也为近代中国审理涉外案件提供了重要的审判参考。

文本考：从“接收”到“接续办理”的考量

1920年，北洋政府为解决中东铁路附属地内无领事裁判权国人民诉讼问题，制定了《收回中东铁路司法制度之临时办法》。在现有民国史料档案中有四个相关文本，分别见于《交通公报》、上海《时报》、《哈尔滨指南》以及《铁路协会会报》。从内容上可分为司法部拟定之办法（《哈尔滨指南》与《铁路协会会报》载）与国务会议通过之办法（《交通公报》与上海《时报》载）两类。通过对比可以发现这两类的区别，从颁布时间上看，司法部于1920年9月27日提议并电告吉林、黑龙江两省，国务会议则在9月28日通过；从文本内容上看，国务会议在审判机构称谓、管辖范围、法规用语、经费来源等方面均有修改，原俄审判厅由“治安审判厅”改称“自安审判厅”，对其接管方式由“接收”改为“接续办理”，管辖范围由“违警罪”和“亲属承继婚姻”民事案件扩大为“亲属承继”“经济”“公人之事项”等，案件的“审理”改为“管辖”，各国“语言”改称“方言”，“法官”改称“裁判官”，经费“筹拨”改为“支出”。

事实上，从“接收”到“接续办理”的文本表达，凸显了司法部文本的法律特性与国务会议外交考量的杂糅，增加了办法颁布与执行的难度。北洋政府面临诸多问题，如“接续办理”治安审判厅以收回司法权、避免被误认为原俄国人审判机构仍被沿用、划分新地方审判厅与黑龙江和吉林地方审判厅的案件管辖、选拔和培养特殊人才、解决经费来源及侨民诉讼问题等，虽该办法未予规定，但确认了收回中东铁路司法权及建立司法制度的合法性基础。

颁布考：从“改名沿用”到“创建”新式特别法院的抉择

1920年9月，司法部提议“收回中东路司法制度暂行办法”并电告吉林、黑龙江两省，国务会议随后通过《收回中东铁路司法制度之临时办法》。然而，此办法遭吉林、黑龙江两省督军和中东铁路督办反对。地方长官认为不应建立治安审判厅制度，应将中东铁路司法案件移交地方审判厅审理，并提议增设外国谘议调查员等。司法部复电解释因俄人聚居地恐缺审判人才才设治安审判厅，并派司法部部长张一鹏赴哈尔滨实地调查。张一鹏到哈尔滨后，采纳地方官绅增设外国谘议调查员等意见，同时提出建立“东省特别区域法院”。

为推进《收回中东铁路司法制度之临时办法》颁布，1920年10月《东省特别区域法院编制条例》颁布。该条例共13条，对其内部机构设置、审级、管辖范围、司法人员选任、无领事裁判权国人律师出庭制度以及外国谘议调查员制度等新式法院制度作了全面规定。该条例意义重大，明确管辖区域，废除“中东铁路附属地”名称；确认该区域被北洋政府收回并行使司法权，隶属民国法院系统；因外国侨民众多，形成涉外专门法院特色。但该条例仍停留在中观规划层面，具体微观问题未及规定。

执行考：东省特别区域法院的建制和运行

1920年《收回中东铁路司法制度之临时办法》执行方案确立了东省特别区域法院的筹建方案，然而特别法院的建立仍然面临复杂的局面。

从审判机构组建角度看，接收原俄国法院及治安审判厅涉及中俄外交，面临武力干涉、外侨抵制、外交干预及当时中国司法境遇等多重阻力。从司法人员组成角度看，民国时期司法官不足，而东省特别区域法院需要掌握中俄法律、外侨习惯风俗且具备涉外案件审判能力的法官，难度极大。从司法制度角度看，新组建的东省特别区域法院在审理俄人案件时，面临适用法律及建立诉讼制度的挑战。

在机构设置方面，东省特别区域法院作为新式法院代表，既有与其他新式法院相同之处，也为处理外侨案件设置了特别机构。设有高等审判厅与地方审判厅，两厅下设审判庭、检察所和书记室等。审判庭分设刑事审判庭和民事审判庭，地方审判厅的刑事、民事审判庭还附设简易庭和六个地方分庭。各审判庭设报到处，法院还有登记处、问事处和民事执行处等。特别之处是，为与国际化接轨，东省特别区域法院审检合署，地方审判厅和高等审判厅下设检察所，同时东省特别区域法院还特设“清理俄人旧案处”，专门审理原俄法院遗留下来的大量未能来得及审理完毕的民刑事案件。

在人员选任方面，司法部高度重视东省特别区域法院的人员选任。除常见司法人员外，还配备翻译官、外国谘议调查员，形成具有专业化、精英化、涉外性特征的“特种司法人员”群体，并制定了配套的司法官制度。特种司法人员甄拔条件严格，需熟悉俄文、有交涉事务经验等，通过严格的笔述和口试进行选拔。东省特别区域法院人员齐全精干，配置较高比例的司法辅助人员，推事能从一般性事务中解脱出来，提高业务水平、审判效率和质量，司法官薪俸颇高。此外，为规范外国谘议调查员权利，司法部颁布了相关章程和细则，外国谘议调查员在特定范围内有职责权限和义务，该制度为中国法院审理涉外案件奠定了基础。

在法律适用方面，民国政府先后颁行的《刑事诉讼条例》和《民事诉讼条例》率先在东省特别区域试行，后推行全国。东省特别区域法院还拟定了“特别法”，如《东省特别区域法院民事诉讼执行规则》，扩大了民事诉讼执行人员范围，保证了中外诉讼案件的公平公正。东省特别区域法院在审理外侨案件时，严格依据民国法律、单行法规及司法部训令，针对特别区域特点审慎变通。刑事案件以民国法律为主、司法部训令为补充，依法定罪、从轻量刑，对无领事裁判权国人重罪先“分别处刑”、后“酌处死刑”。民事案件以民国法律与当事人本国法律、习惯兼用，尊重当事人权利，遇到新问题及时呈报大理院，推动了民国相关法律制度的发展。整体上，东省特别区域法院在复杂局面下努力构建合适的司法制度、选任合适的司法人员、适用合适的法律，展现了中国司法主权，也为司法制度发展积累了经验。

结论：近代中国新式法院的先行者

一部《收回中东铁路司法制度之临时办法》，展现了近代中国第一个“特别法院”东省特别区域法院的建制历程。从宏观层面确定收回中东铁路司法权的总体方向，到中观层面明确特别法院规划，再到微观层面法令出台运行，东省特别区域法院成为近代中国新式法院先行者。它是收回治外法权的先行者，为收回治外法权进程中法院建设树立样本，对上海收回租界治外法权产生影响；是新式法院建设的开拓者，建立新式组织与司法制度；是法制近代化与国际化的推动者，受西方司法理念影响，推动法制转型，实现制度调试；是涉外法院、铁路法院的探路者，为专门法院审理专业案件提供思考空间与历史法源参考。虽存在制度临时性、过渡性及“先司法、后行政”导致治理效果欠佳等历史局限性，但仍为近代收回治外法权之嚆矢，为民国特别法院建制及涉外案件审判提供重要参考。

（原文刊载于《政法论坛》2024年第5期）