浅谈基层公安机关对矛盾纠纷如何更好深耕善治

□ 徐伟嘉（四川夹江县公安局办公室主任）

派出所作为矛盾纠纷的“集结地”、解决群众急难愁盼的“最前沿”，如何更好地坚持和发展新时代“枫桥经验”，是一项重要课题。笔者通过基层公安工作所学所见所思，浅谈基层公安机关对矛盾纠纷如何更好深耕善治，以期为更好坚持和发展新时代“枫桥经验”、推动矛盾纠纷就地解决提供一定参考。

必须深化工作认识

无论以什么方式、用什么技巧化解矛盾纠纷，首先要对矛盾纠纷有充分认识和了解，才能对症下药、有效调处。

矛盾纠纷的本质。矛盾纠纷具体可分为婚恋家庭纠纷、土地边界纠纷、合同债务纠纷、征地拆迁纠纷等，但无论其以什么类型产生、什么状态呈现，本质就是利益失衡，即：一方或多方平衡的利益关系，被一方或多方以对方难以接受的方式介入并打破利益平衡，从而产生矛盾纠纷。

矛盾纠纷的状态。就矛盾纠纷产生的状态而言，可分为现发矛盾纠纷和潜在矛盾纠纷。现发矛盾纠纷，即：以往没有任何潜在矛盾纠纷的两个方面，因故导致一方或多方利益受损，而其中一方或多方要求追究对方责任却一时得不到满足而产生的矛盾纠纷，比如：交通事故纠纷、借贷纠纷、消费纠纷等，这类纠纷成因简单，如能及时调处，则可以取得较好的长期化解效果。潜在矛盾纠纷，即：矛盾的两个方面以往存在过矛盾纠纷，但处于因故不究、自行和解、调处成功、暂时平息四种状态，在某一时刻又因故引发新的矛盾或激化了旧矛盾，这时其中一方或多方追究对方责任但一时得不到满足而产生的矛盾纠纷，比如：婚恋家庭纠纷、土地边界纠纷等，这类纠纷往往由诸多矛盾交织叠加，成因较为复杂，调处较为困难。

矛盾纠纷的认识。对矛盾纠纷必须要有清醒的认识，即——矛盾纠纷不可能消除，但可以被根治。我国仍处于社会主义初级阶段，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一基本情况下的社会生产生活中，难免产生大小矛盾纠纷，因而矛盾纠纷在当前的社会发展阶段是不可能消除的。为什么能被根治？一是有根治的必要。出于社会管理等需要，职能部门必须尽可能对矛盾纠纷予以根治，才能更好维护社会秩序，避免由此及彼、由小变大带来的负面影响。二是有根治的条件。上述提到，矛盾纠纷的本质是利益失衡，解决办法就是尽可能恢复或弥补原有利益平衡，这一点在当前社会发展阶段是完全有条件办到的，但取决于人，即取决于调处的人是否精力充足、是否尽心尽力、是否公平公正、是否经验丰富。

着眼特殊重要角色

作为矛盾纠纷的“集结地”、解决群众急难愁盼的“最前沿”，派出所在矛盾纠纷工作中担负着其他职能部门无法替代的特殊重要角色。

是黄金处置期的“第一关口”。任何纠纷产生后，要么因故隐忍不发，要么通过其他组织、部门或人员成功劝解或暂时平息，但随着群众维权意识的不断增强，报警已日益成为群众选择解决矛盾纠纷的主要途径，当然，这一环节也是纠纷能否就地化解的关键所在。之所以关键：一是处置时期关键，大多数矛盾纠纷是现发的，前因后果往往较为单一，不会有过多因素参杂其中，只要抓住群众第一次报警处理这一黄金时期，矛盾纠纷就更有可能得到及时妥善解决。二是处置力量关键。首次接处矛盾纠纷的力量，对纠纷的成因、利益损害、各自诉求更为熟悉，若能把握好这一优势，则成功调处的可能性较大，否则后续接手的力量将花费更多时间和精力去熟悉情况，影响调处质效。同时，首接力量也是群众解决问题期望值最高时所接触的对象，用心用情用力解决矛盾纠纷则群众认可，否则工作形象将大打折扣、甚至被误解，更可能“吃力不讨好”。

是群众信任的“忠诚护卫”。长期以来，人民警察为群众排忧解难、真情服务甚至舍生忘死，赢得了群众高度认可和充分信任。然而，也有部分民警辅警因群众观念淡薄，对全力解决群众矛盾纠纷的重要性认识不足，一定程度上伤害了群众感情。在这种背景下，及时妥善解决群众矛盾纠纷就更为重要，一是完成本职工作所需；二是消除部分群众误解，提升公安机关形象的必要之举；三是为日常开展调查取证、走访调查、群防群治等工作奠定群众基础；四是提升公安工作社会评价满意度的重要方面；五是在当前世界百年未有之大变局加速演进背景下，回击别有用心势力借机生事的积极举措。

是权威处置的“首选部门”。派出所具有严肃性、公正性、权威性，所作出的决定代表着法律、体现了公正，是群众遭遇包含矛盾纠纷在内的切身利益受损时的首选权威部门。具体体现在四个方面：一是程序严谨。矛盾纠纷属于行政案件范畴，派出所需严格按照《行政案件办理程序规定》执行，必要的文书和材料清楚明了、客观公正，具有很强的严谨性。二是工作严肃。派出所作出的决定体现了法律的严肃性和公正性，并且其作为打击违法犯罪的前沿本身也具有严肃性，所作出的正确决定都具有很强的权威性。三是信任基础。因长期的为民服务实践，有着其他职能部门所代替不了的群众信任基础，所以群众一旦遇到困难，即找派出所解决。四是有据可查。派出所的各项管理较为规范，通过派出所解决的矛盾纠纷有据可查，需要时可申请提供相应资料，避免出现通过其他方面调处后可能导致的无凭无据情况。

需要看到工作短板

派出所承担了大量矛盾纠纷，也化解了大量矛盾纠纷，作用很大、不可或缺。但从以人民为中心的发展思想和根治矛盾纠纷的角度来看，派出所在这一块工作上还有短板，应当正视。

没有专人负责。目前，绝大多数派出所没有专门负责纠纷调解的警力，这是最大的困难。首先，虽然从培养上来讲，希望民警辅警样样都会、样样都能干，但因矛盾纠纷调处需要投入大量精力且不易出彩，矛盾纠纷调处往往不被青睐，因而预期目标与现实情况差距较大。其次，虽然部分地方推行了“公调对接”，但率不高，并且调解员在很大程度上还是离不开民警辅警的全力支持，甚至只起到辅助调解作用，实际效果与工作需求有差距。最后，撤乡并镇后，大多数派出所管辖范围更大，管理的对象更多、更复杂，派出所警力需要承担大量的事务性工作，甚至是非警务活动，在矛盾纠纷调处上往往缺乏精力和耐心。

不能专职从事。随着互联网快速发展，矛盾纠纷相互交织叠加的情况愈加明显，需要投入更多的精力才能更好调处。但在实践中，大多数派出所因警力不足等原因无法保障警力专职从事调解工作，大多以“谁值班谁调处、谁接警谁调处”的模式进行，大多数情况下根本没有更多精力考虑矛盾纠纷是否能够被根治，这也是部分矛盾纠纷反复的一大原因。

难以感同身受。无论大矛盾还是小纠纷，都关乎群众切身利益，都直接影响幸福感、满意度。除公平公正调处外，满意解决矛盾纠纷还需要心理安慰、心灵寄托、情感共鸣，甚至后者还将起到“四两拨千斤”作用。但实践中，因警力、精力、时间、能力、工作量等多方面因素制约，民警辅警往往难以感同身受地去调处，这样一来，很可能导致矛盾激化升级引发案件，造成工作被动。

工作认识不足。对一般的田边地角、打架抓扯、婚姻家庭等纠纷，因平时处警量较大，对于这些矛盾纠纷民警辅警往往存在工作倦怠，以致不太注意工作程序和证据收集，多数以口头调解为主。对一些发生肢体接触的纠纷而言，若调解不成当事人又申请鉴定或者事后才出现身体不适就医等情况，后续有可能需要现场照片、检查记录、人身检查等事发时的证据材料，若程序和证据意识不强或大而化之很可能导致“民转刑”“行转命”案件，造成工作被动。

应当找准工作之策

受经济发展、资源禀赋、社会治理等方面影响，各地矛盾纠纷的种类、数量等各有不同。在四川省公安厅“深耕善治”和乐山市公安局“三大工程”背景下，如何更好推动矛盾纠纷深耕善治，关键要从“人”的视角予以解决。

从身份上保障“专人”。坚持“先试点、后完善、再推广”的思路，探索为派出所争取事业编制岗位设立“警调专干”，通过招录形式从辅警等基层群防群治力量中选拔具有丰富调解经验和工作能力且真正愿意从事该项工作的人员专职从事矛盾纠纷调处工作，试点完善后加以推广。这一思考基础，是基于当前已经在大多数地区推行的辅警考试入职事业编制的实践，其作用有三方面：一是身份获认同。个体从辅警等基层群防群治身份转变为事业编制身份，有了正式编制就有归属感，不会将自己当作“局外人”，也就能以“家庭成员”的责任感干好本职工作。二是待遇有保障。在当前全球经济下行的压力下，一份具备基本养家糊口支撑的正式工作，谁都会珍惜，谁都基本不会“身在曹营心在汉”找出路。三是工作见希望。让现有辅警和有意愿成为辅警的个体，有工作希望、奋斗目标，避免“得过且过”，引领激励这一群体干事作为。

从机制上保障“专职”。2023年，夹江县局接处警15754起，调解矛盾纠纷2405起，占总量的15.27%，仅次于交通事故警情；今年1-4月，全局调解矛盾纠纷数也占接处警总量的21.03%，仅次于交通事故警情。所以，总体来看，矛盾纠纷调处已成为派出所不可回避的主要工作之一，调处的好坏也直接影响派出所整体工作。如何调处的好，关键在专职。即：在上述专人的基础上，从机制上保障专人专职，形成“警调专干”专职负责调解、值班民警辅警分力协助、一名辅警专职负责档案资料的工作机制，对接处的不属于公安机关管辖的矛盾纠纷，则由“警调专干”负责对接和移交职能部门。一是实现专职专业。避免因能力欠缺、精力不够、认识不足，导致小矛盾、小纠纷无法根治，进而日积月累、拖大拖炸。二是解放警力主防。将需要投入大量警力和精力的工作交由专人专职负责，腾出警力更好落实“派出所主防”要求，推动基层基础、打击整治、服务群众等不断深化深耕善治，起到“一子落全盘活”效果。三是规范工作开展。派出所民警辅警在日常勤务中，因长期接处一些日常琐事，忽视调处本身、工作程序、资料保管等工作。而专职负责后，既可专业调处，也可专门归档，还可规范移交。在实践中，乐山市市中区公安分局民警张现芳、犍为县公安局玉津派出所退休民警范贤成，都在矛盾纠纷专职调解上形成了自己的工作品牌，为我们在加以借鉴的基础上探索推行矛盾纠纷“警调专干”提供了实践范例。

从培训上保障“专业”。矛盾纠纷调解不仅需要工作热情，也需要掌握技巧，才能以最少精力和最短时间取得最快最好的调处效果，否则工作开展将非常困难甚至搞的自己焦头烂额，吃力不讨好。因此，就需要从培训上来保障调处的专业性，可采取实战比武、骨干宣讲、专家授课、现场会、现场指导等更“接地气”的形式予以培训，提升调处人员专业能力。这样一来，一方面，能够事半功倍。持续防范和调处好各类纠纷既需要责任心、更需要工作技巧，通过针对性培训，以提升矛盾纠纷调处能力，达到事半功倍效果。另一方面，可以互学互进。通过实战比武、骨干宣讲等培训，推动思维碰撞、智慧集成，将一些好的经验做法总结、固化、推广，取长补短、优势互补，达到互学互进的效果。

从激励上保障“专心”。强化工作激励，以职务职级晋升、表彰奖励、关心慰问、绩效奖励、考试入职等举措，让从事矛盾纠纷调处且富有实绩的民警辅警有认同感、荣誉感、获得感，激励其用心调处、深入思考、主动防范，变调处纠纷由被动应对为主动防范、全力根治，以此解放警力更好开展其他打防管控工作。