法治号
□ 赵舒杰 梁巍 秦怡然（北京天达共和律师事务所碳合规研究中心）
2024年7月15日，国家发展改革委、国家能源局印发《煤电低碳化改造建设行动方案（2024—2027年）》（以下简称《行动方案》）。2023年，中国煤电发电量占总发电量比重接近六成。据中国电力企业联合会消息，中国能源领域碳排放占全国碳排放总量的80%以上，其中电力碳排放在能源行业中占比超过50%，且绝大部分来源于煤电。煤电领域碳排放强度大、排放量高，减排降碳意义重大。按照国务院《2024-2025年节能降碳行动方案》有关要求，国家发展改革委、国家能源局印发《行动方案》，提出目标、路径方法和资金政策保障，现解读如下：
一、目标引领 实现煤电清洁低碳转型
党的二十大报告提出，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。我国传统煤炭资源丰富，形成了以煤电为主的发电体系。近几年来，我国大力推动发展风电、光伏等可再生类新能源发电，但煤电具有稳定性优点，在国民经济中发挥着能源安全兜底保障作用，仍然占据主导地位。推动煤电的低碳化改造和煤炭清洁高效利用是我国实现真正的绿色低碳发展不可缺少的一部分。
《行动方案》明确了煤电行业低碳发展的目标，划分两个时间节点对煤电低碳化水平提出了明确要求。到2025年，首批煤电低碳化改造建设项目全部开工，改造建设项目的度电碳排放较2023年同类煤电机组平均碳排放水平降低约20%，显著低于现役先进煤电机组的碳排放水平。到2027年，相关项目的度电碳排放应较2023年同类煤电机组平均碳排放水平降低约50%，接近天然气发电机组的碳排放水平。
二、改造建设方式和要求
在充分调研、系统分析、深入论证的基础上，《行动方案》为构建低碳煤电电力体系提出了三种改造和建设方式。
一是生物质掺烧。生物质掺烧明确列出三种生物质资源，包括农林废弃物、沙生植物和能源植物。农林废弃物主要包括秸秆、绿地植物自然落叶或养护过程中产生的修剪物、枯枝落叶、杂草和其他植物残体。秸秆综合利用一直以来是个难题。每年夏收和秋冬之际，总有大量的小麦、玉米等秸秆在田间焚烧，产生了大量浓重的烟雾，成为农村环境保护的瓶颈问题。据有关统计，我国作为农业大国，每年可生成7亿多吨秸秆，成为“用处不大”但必须处理掉的“废弃物”。《行动方案》提出生物质掺烧，将煤电低碳改造和秸秆综合利用相结合，争取为改善农村环境、增加农民收入、煤电行业反哺农业闯出一条新路。
沙生植物指的是生活在以沙粒为基质沙土生境的植物。在新能源领域，沙生植物为原料制成的生物柴油，是以液态形式存在的可再生的绿色能源。能源植物是指通过光合作用把二氧化碳和水直接转化成不含氧的碳氢化合物的一类植物。这类植物的分泌乳汁或提取液的化学成分与石油的化学成分相似。《行动方案》要求改造建设后煤电机组应具备掺烧10%以上生物质燃料能力，既减少不可再生资源煤的消耗，也能有效降低煤电机组的碳排放量。
二是绿氨掺烧。2021年，合肥综合性国家科学中心能源研究院、安徽省能源集团有限公司联合立项氨能清洁燃烧发电示范项目。根据公开信息，2023年4月，安徽省能源集团有限公司所属皖能铜陵发电有限公司300兆瓦燃煤机组大比例掺氨燃烧试验实现了最高掺氨35%的平稳运行，最大掺氨量大于每小时21吨，氨燃尽率达到99.99%，氨逃逸率低于每立方米2毫克，排烟氮氧化物（NOx）浓度可控可降，锅炉效率与燃煤工况相当。
绿氨掺烧是在燃煤机组锅炉加装纯氨燃烧器，与煤粉燃烧器同时运行，绿氨燃烧后生成氮气和水，不产生二氧化碳，可实现替代电煤，有效减少粉尘和二氧化碳排放的效果。
《行动方案》明确了利用风电、太阳能发电等可再生能源富余电力，通过电解水制绿氢，氢气经缓存、增压后送下游氨合成装置，与空分装置制得的氮气经加压后送氨合成单元合成氨的绿色制氨路径。沙漠、戈壁、荒漠地区大型风电光伏基地配套煤电项目率先实施绿氨掺烧示范。
三是碳捕集利用与封存，碳捕集利用与封存技术是指将二氧化碳从工业、能源生产等排放源或空气中捕集分离，并输送到适宜的场地加以利用或封存，最终实现二氧化碳的减排。《行动方案》提出了采用化学法、吸附法、膜法等技术，分离捕集燃煤锅炉烟气中的二氧化碳，通过压力、温度调节等方式实现二氧化碳再生并提纯压缩。
三、项目合规要求
一是《行动方案》对生物质掺烧项目、绿氨掺烧项目、碳捕集利用与封存项目的煤电机组、项目所在地和场景都提出了相应合规要求。
《行动方案》要求实施低碳化改造建设的煤电机组应满足预期剩余使用寿命长、综合经济性好等基本条件，新上煤电机组须为已纳入国家规划内的建设项目。
生物质掺烧项目要因地制宜实施，所在地应具备长期稳定可获得的农林废弃物、沙生植物、能源植物等生物质资源。
绿氨掺烧项目所在地应具备可靠的绿氨来源，并具有丰富的可再生能源资源以满足绿氨制备需要。
绿氨是具有毒性和危险性的化工产品，《行动方案》要求掺烧项目氨存储设施原则上应建于煤电机组厂区外，项目实施单位应制定安全合规管理执行并严格执行，有效防范安全事故。
实施碳捕集利用与封存的项目，所在地及周边应具备二氧化碳资源化利用场景，或具有长期稳定地质封存条件，便于进行地质利用和化工利用，此外，根据当地条件的需要，还可实施二氧化碳地质封存。
二是《行动方案》对煤电低碳化改造建设实施方案和项目申报，国家煤电低碳化改造建设项目提出了合规要求。
省级发展改革部门、能源主管部门、中央企业总部要组织项目单位编制煤电低碳化改造建设实施方案和项目申报材料，对相关材料的真实性、完整性、合规性进行严格审核把关。
对纳入国家煤电低碳化改造建设项目清单的机组，要全面梳理工程设计、建设、运行及降碳相关标准，依托项目建设推动标准更新、弥补标准空白。
三是《行动方案》提出了项目单位、发改能源部门、中央企业总部、安全生产事故单位、违法违规单位和责任人的合规要求和相关责任。
项目单位做好项目审批（核准、备案）、环境影响评价，并组织开展节能审查和碳排放评价。
省级发展改革部门、能源主管部门强化指导支持和监督管理，确保项目按时开工和建成投产，指导各地市能源主管部门加强项目施工和运行安全管控。
中央企业总部负责对本系统内项目实施管理，指导和督促项目单位认真做好工程建设各项工作，保障工程建设进度，确保工程质量和安全。
国家发展改革委、国家能源局会同有关部门对项目实施情况开展评估检查，对未达到降碳目标、弄虚作假、骗取政策支持及发生安全生产事故的单位，一经查实，依法依规追究相关人员责任，并视情节轻重扣减追回超发电价补贴。
四是《行动方案》要求煤电低碳化改造建设项目应严格执行环境管理制度，确保各类污染物达标排放。
四、政策资金支持保障
《行动方案》对煤电低碳化改造建设项目的申报、政策资金支持及宣传推广都提供了切实的可执行方案。
一是项目的申报与评审。《行动方案》指出，国家发展改革委、国家能源局负责组织各地区和有关中央企业申报实施煤电低碳化改造建设项目，按程序组织评审，并确定国家煤电低碳化改造建设项目清单。具体流程上，由省级发展改革部门、能源主管部门，中央企业总部组织项目单位编制煤电低碳化改造建设实施方案和项目申报材料，并报送国家发展改革委、国家能源局。
中央企业及其控股子公司项目由中央企业总部申报，其他项目由所在地省级发展改革部门、能源主管部门申报。
二是发挥政府投资放大带动效应，以支持符合条件的煤电低碳化改造建设项目。可以利用超长期特别国债等资金渠道，并将相关项目择优纳入绿色低碳先进技术示范工程。同时，鼓励各地区因地制宜制定支持政策，加大对煤电低碳化改造建设项目的投资补助力度。
三是对纳入国家煤电低碳化改造建设项目清单的项目，强化政策支撑保障。为此，《行动方案》提供了两种路径，一者面向政府给予阶段性支持政策，一者面向市场鼓励项目多渠道融资。具体而言，系指建立由政府、企业、用户三方共担的分摊机制和鼓励符合条件的项目通过发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、绿色债券或申请绿色信贷和科技创新和技术改造再贷款等渠道融资。同时，对于碳减排效果突出的煤电低碳化改造建设项目，可支持其接入电网，并对项目的可再生能源发电量或零碳发电量予以优先上网。
四是加强技术创新及宣传推广。《行动方案》提出了加强技术创新应用的发展路径，在资源、研发、方案设计等多个方面统筹电网企业及行业协会、科研院所的资源，攻关关键技术，补足技术短板，创新促进煤电发电过程中的碳减排和绿色发展。同时，《行动方案》要求强化技术经济性优异、降碳效果显著的煤电低碳发电技术的推广应用，适时纳入产业结构调整指导目录、绿色低碳转型产业指导目录、绿色技术推广目录等，以带动其他项目的发展，完成降碳减排的任务。
煤电绿色低碳转型生逢其时，是响应国策的利国利民之举。在《行动方案》总体目标引领下，遵循规划布局，切实采取措施，煤电低碳化将成为我国能源绿色转型乃至“双碳”目标实现的一大步。
编辑：武卓立