未保工作要平衡教育为主与惩罚为辅

何 挺

前不久，新修订的治安管理处罚法获表决通过。此次修订中，涉及未成年人的部分进行了多处修改，对公安机关介入学生欺凌处理、打击组织未成年人有偿陪侍等社会热议问题均作出回应。此次修法从治安管理角度填补了未成年人保护的相应缺口，体现了我国立法对未成年人保护工作的高度重视，有助于提升未成年人保护的整体水平。

此次修改最受社会关注的焦点，无疑是对违反治安管理的未成年人能否适用治安管理处罚及执行行政拘留。我国未成年人保护法明确规定，对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。从全球范围看，如何把握教育与惩罚的关系，实现教育性措施与惩罚性措施的动态平衡，是各国未成年人司法共同面对的一个核心难题。治安管理处罚作为我国行政处罚与刑事处罚二元结构的重要一环，是体现惩罚的重要措施。因此，此次修法的重大挑战在于，如何在未成年人违法犯罪数量有所上升的背景下，针对不同年龄和不同违法行为的未成年人，在治安管理的场景中妥善运用教育为主与惩罚为辅的原则。

综合来看，此次修订主要从三个方面对教育与惩罚的关系进行了再平衡：第一，严守治安管理处罚最低年龄14周岁标准，未采纳参照刑法降至12周岁的建议。立法基于未成年人身心发育特点及行政处罚与刑事处罚的梯级递进关系，明确对未满14周岁的违法未成年人不适用治安管理处罚，应责令监护人严加管教，并可以适用预防未成年人犯罪法规定的矫治教育措施，充分体现了“教育为主”的导向。

第二，明确已满14周岁未满18周岁的未成年人执行行政拘留的两种情形，即违反治安管理情节严重、影响恶劣的以及在一年以内二次以上违反治安管理的。实践中，部分未成年人明知自己年龄未达行政拘留标准，在一些社会不良因素的影响下，反复作案或实施暴力欺凌等恶性行为，既对社会治安造成恶劣影响，也使自己进一步沉沦于违法犯罪的深渊。此次修法对这类极端例外情形明确可以执行行政拘留，既是对惩罚为辅原则的落实，也有助于以罚促教，最终推动教育、感化、挽救方针的实现。

第三，完善“不罚”后的跟进机制。治安管理处罚法第24条明确，对不适用治安管理处罚或不执行行政拘留的违法未成年人，公安机关应当采取预防未成年人犯罪法规定的矫治教育等措施。此类保护处分措施兼具教育矫治与强制属性，本身就承载着平衡“教育为主”与“惩罚为辅”的价值。这一规定也打通了治安管理处罚与保护处分的衔接，明确了“不罚”之后不再是“一放了之”，而必须由教育性措施跟进，同时也要求公安机关承担更为严格的教育矫治职责。

总体而言，此次治安管理处罚法修订根据未成年人违法犯罪现状和其他涉未成年人法律的发展，对教育与惩罚的关系进行了较为恰当的再平衡，但由于未成年人保护工作的复杂性，一些相关问题还需要在后续实践中进一步明确或予以关注。

首先，对于违法未成年人执行治安管理处罚尤其是行政拘留后，能否跟进适用矫治教育等措施尚未明确。行政拘留以惩罚为导向，能够在一定程度上通过震慑实现以罚促教，但其本身不具有教育矫治的功能，无法针对性地矫治导致未成年人违法的深层次原因，还可能引发“交叉感染”和污名化等负面影响。如果不能跟进教育性措施，仍然可能出现“一罚了之”的情况。

其次，可以执行行政拘留的情形需进一步细化，尤其是要明确“情节严重、影响恶劣”的认定标准。当前，未成年人警务建设尚不完善，如果不对相关情形进行明确限定，公安机关在办理涉未成年人违法案件时，很容易延续以往的惯性，存在扩大适用的风险，进而破坏立法所确立的教育与惩罚的平衡关系。

最后，预防未成年人犯罪法规定的矫治教育等措施实施效果有待提升。新修订的预防未成年人犯罪法自实施以来，矫治教育等措施的适用状况与预期有一定差距，其中既有程序规范和机制建设欠缺等问题，也有社会支持力度不足等原因。治安管理处罚法虽然明确要求不适用治安管理处罚和不执行行政拘留的违法未成年人，应当适用矫治教育等措施，但如果“转处”不畅或跟进措施难以开展，亦会影响立法价值的实现。

（作者系北京师范大学法学院教授、未成年人检察研究中心研究员）