发展低空经济 政策法治先行

孔得建

2月24日，民用航空法修订草案提交全国人大常委会审议。其中，合理利用空域、促进低空经济发展是本次修法的一大亮点。这是我国加强低空经济法治保障的一个缩影。近年来，国家高度重视低空经济发展，在宏观政策层面和顶层制度设计上不断作出重大部署。

2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将“低空经济”纳入国家发展规划。2023年12月召开的中央经济工作会议，将低空经济确立为战略性新兴产业。此后，低空经济的“热度”持续攀升。无论是工业和信息化部、中国民航局等四部门印发方案勾勒出万亿级市场规模蓝图，还是党的二十届三中全会对发展通用航空和低空经济作出部署，抑或国家发展改革委设立低空经济发展司，一系列举措不仅是对低空经济潜力的认可，更充满了对其未来发展的信心与期待。

低空经济是一种以低空飞行活动为牵引的经济形态，必须以现有的法律法规为遵循。目前在低空飞行领域，我国已基本形成以民用航空法为核心、以《通用航空飞行管制条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法规规章及规范性文件为主线的法治体系，对规范通用航空飞行活动，促进无人驾驶航空器产业健康有序发展，维护航空安全、公共安全、国家安全等发挥了积极作用。

同时，低空经济也是一种地方经济，地方政府是低空经济发展的主导力量。近年来，许多地方政府将低空经济产业作为本地经济增长的重要引擎，积极制定专项政策和发展规划，布局谋划本地低空经济发展。值得注意的是，低空经济还具有区域经济特征，需要通过制定政策确保区域协同发展。如2019年，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，要求深化低空空域管理改革，建设深圳、珠海通用航空产业综合示范区，即是很好的示范。

地方立法是低空经济发展的重要保障。作为全国低空经济发展的“领头羊”，广东省深圳市充分利用特区立法权，在2023年底率先颁布了《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，首次以立法的形式界定了低空经济，为各地推进低空经济立法提供了样本。此后，广东广州、珠海纷纷跟进，颁布低空经济专项法规，江苏苏州也将制定低空经济促进条例列为今年立法计划的正式项目，以期解决制约本地低空经济发展的各种问题。

从长远来看，要实现低空经济的可持续发展，还需要进一步完善政策法治体系。

其一，要坚守安全底线。安全是低空经济发展的前提和基石，相关部门应当尽快建立健全各类低空飞行活动的安全运行规则、标准及相关监管政策，推动实施低空运行安全标准。

其二，要推动政策法律协同。一方面，低空经济发展需要政策指引和法律保障，两者在制修订过程中必须紧密配合；另一方面，中央与地方应清楚划分低空经济管理事权，在制定政策法律时避免冲突与矛盾。此外，促进低空经济区域协同发展，也需要不同城市和地区之间政策法律的相互协调。

其三，要创新完善适航审定机制和法规。适航审定是民用航空器安全的保证书、市场应用的通行证。针对低空飞行器型号多、技术更新快、产品迭代快、应用场景复杂的特征，应适时修订适航审定法规，创新审定机制、模式和程序，优化适航标准体系，加快形成适应低空经济发展需求的适航审定能力。

其四，要加快推进国家低空经济专项立法。深圳、广州和珠海已积累了低空经济地方立法经验，建议以此为基础启动国家低空经济相关立法工作，重点围绕低空安全监管、空域精细化管理、基础设施建设、应用场景拓展、低空飞行器制造等领域，有针对性地开展法律制度设计，并做好与现行法律法规的衔接，为低空经济高质量发展提供更加充分的法治保障。

（作者系中国政法大学国际法学院副教授、新疆政法学院法学院副院长）