推进预防型法治建设守护低空安全

沈国琴

“用无人机非法拍摄军事禁区获刑”“无人机‘黑飞’致航班延误被处罚”“大型无人机测试时失控坠落”……近两年来，涉及无人机的新闻报道不时冲上热搜，也引发了公众对低空安全问题的关注。

低空安全与公共安全、国家安全密切相关，低空经济的发展也离不开低空安全的托举与保障。我国充分认识到低空安全的重要性，于2023年颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。《暂行条例》为低空领域无人驾驶航空器的安全管理奠定了基本的制度框架，明确提出“坚持总体国家安全观，坚持安全第一”的原则，并在这一原则指引下确立了预防型法治模式。将预防型法治模式贯彻到低空安全法治建设的各个环节，是保障低空安全的必由之路。

预防型法治模式的根本目标在于防患于未然，防范化解重大风险，避免重大危害后果的出现。从现有技术看，无人驾驶航空器一旦进入机场周边、核电站、重大活动现场等区域飞行，会给航空安全、地面安全造成巨大风险隐患，且一旦被用来窃取国家秘密、军事秘密，国防利益、国家安全将面临巨大威胁。对此，《暂行条例》确立了相关制度以预防不确定性的风险，如对空域进行分类，划设管制空域予以特别保护；对无人驾驶航空器进行分类，划设适飞空域向微型、轻型、小型无人驾驶航空器开放。不过，这些特定的预防制度要真正落实，还需要配套更具体、更具操作性的地方性法规、规章、标准等。比如《暂行条例》中规定的管制空域属于类型化列举，且包含“重要”“一定范围的区域”等法律概念，这就需要对管制空域进行明确化、具体化。与此同时，要实现预防效果最大化，必须确保无人驾驶航空器使用者能及时获取管制区域信息，因此在立法上可考虑出台强制性数据报送制度，要求制造商通过终端向使用者实时推送管制区域数据。

将预防型法治精神贯彻到执法环节，一方面要求在危险结果发生之前进行快速处置，另一方面则是通过行政责任的配置督促相对人遵守安全义务。就快速处置而言，一是要求相关执法力量协同配合，尤其要发挥国家空中交通管理领导机构统筹建设的“无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台”的作用，通过信息共享实现有针对性的处置；二是要求执法机关善于行使处置权阻止风险的发生，同时不能因处置而带来更大的危险。就行政责任的配置而言，目前法律已规定了生产者、运营者、所有者、使用者等各方的安全义务，相关部门要督促各方履行义务和责任。

无人驾驶航空器很容易被用于实施危害国家安全和公共安全的行为，对此刑法往往以预防性态度介入。实践中曾出现因利用无人机非法拍摄军事禁区被判处非法获取国家秘密罪的案例，当事人构成该罪，并不是因为已经产生了危害国家安全的后果，而是其行为本身为法律所禁止。因此，无人驾驶航空器使用者一定要注意法律明确禁止的行为，如不得进入禁飞区域，不得违法拍摄军事设施、军工设施及其他涉密场所等，不去触碰法律红线。

在预防型低空安全法治建设中，普法宣传也是重要一环。低空领域法律规范颁布时间不长，民众对其较为陌生，实践中就有不少人是因为不了解、不熟悉法律规范内容而违法的。根据“谁执法谁普法”的原则，相关部门应承担起普法责任，积极进行法治宣传，促进社会公众知法守法。尤其是法律规定的实名登记要求，应让广大无人驾驶航空器所有者充分知晓并认真遵守，避免因未登记导致“黑飞”的违法后果。

无人驾驶航空器飞上蓝天为的是延展人类的活动空间，而非让人类因头顶上的风险而增加焦虑。预防型法治模式就是人类在技术发展尚未能解决所有安全难题时的智慧选择。推进低空空域预防型法治建设，守护低空安全，还需要全社会的持续努力。

（作者系中国人民公安大学法学院副教授、中国人民公安大学低空安全研究中心研究员）