法治号
◎ 文 《法人》杂志全媒体记者 王茜
近期，国家市场监督管理总局发布2024年度《中国反垄断执法年度报告》。报告显示，在数字经济领域，查处金融数据领域第一案宁波森浦信息技术有限公司（以下简称“森浦”）滥用市场支配地位案，规范了数据市场竞争秩序。作为我国金融数据反垄断领域的首例行政执法案件，该案不仅在相关市场界定、竞争分析、从轻情节的适用等方面展现了诸多亮点，对恢复公平竞争市场秩序、促进金融数据合规高效流通使用、服务债券市场高质量发展也起到积极作用。此案对于数据经济的反垄断执法与合规工作，具有里程碑式的意义。
“该案不仅解决了个案竞争问题，更通过确立数据市场界定规则、必需设施适用标准和复合违法行为认定方法，为数字经济时代的公平竞争秩序构建提供重要制度支撑。”近日，康达律师事务所高级合伙人苟博程对《法人》记者表示，企业需以案为鉴，将数据合规纳入战略决策，避免重蹈“数据垄断”覆辙。
罚款超453万元多不多
2023年3月，上海市市场监管局依法对森浦涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查。经查，森浦通过“独家代理”方式取得国内最大的货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据，但却未有正当理由，拒绝向其他信息服务商提供。同时，森浦利用只有其一家掌握债券声讯经纪实时交易全数据所形成的市场支配地位，在无正当理由的情况下，提供信息服务时规定了“70万起售”交易条件。
同年9月6日，国家市场监督管理总局发布处罚决定，认定其“滥用中国境内单一货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据销售市场的市场支配地位”。根据相关条例，上海市市场监督管理局对森浦处以共计453万余元的罚款。
苟博程认为，该案件的核心法律争议与认定在于相关市场界定的创新性，必需设施理论的适用突破以及拒绝交易与附加不合理条件双重违法性。
具体来说，执法部门首次将金融数据交易细分为上游单一货币经纪公司实时交易数据销售市场和下游具体券种全数据服务市场，并采用类似“标准必要专利”的界定方法，认定单一经纪公司数据构成独立相关市场。这种细分方法为数据要素市场的精细化监管提供了范例。同时，该案首次在数据领域适用“必需设施”理论，认定独家持有的实时交易数据具有不可替代性，拒绝交易行为构成市场封锁。
除拒绝交易外，监管部门还认定企业对下游服务商设置最低起售金额构成附加不合理交易条件，抬高数据获取门槛，损害市场竞争。这种复合型违法行为认定对数据垄断监管具有警示意义。
453万余元罚款，其处罚裁量的基准是什么？苟博程认为，该罚款金额是森浦2022年度销售额的2%。由于本案中，执法机构认为当事人不具有法定减轻、免予处罚的情节，但存在从轻情节，因此在处罚裁量中综合考虑了从轻情节。该案的处罚体现了“处罚与教育相结合”原则，企业通过主动开放数据、配合调查等整改措施，可获得从轻处罚，这符合《经营者反垄断合规指南》倡导的“合规激励”制度。
处罚决定指出，当事人的从轻情节包括积极配合调查并提交相关证据材料、开展合规整改、积极防止违法行为后果扩大、主动提供业务配合与技术支持使相关市场引入新的竞争者、取消了不合理的交易条件，改善了相关市场竞争状况等行为。
“在处罚裁量中考虑从轻情节，体现了当前反垄断执法机构对合规激励政策的积极推行。”苟博程对记者说。
如何界定滥用市场支配地位
单一货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据，是指单个货币经纪公司在开展相关业务过程中产生的债券实时报价（包括买盘和卖盘）及成交信息等实时行情数据。截至目前，我国境内获得货币经纪业务许可，从事相关经营活动的共有6家货币经纪公司。
记者了解到，单一货币经纪公司在展业过程中，产生的债券实时报价及成交数据等附属产品，是金融信息服务商生产加工债券声讯经纪实时交易数据全数据产品、开展债券信息服务的重要生产要素和原材料。各货币经纪公司相关交易数据的集合，构成债券声讯经纪实时交易全数据。这意味着，金融信息服务商必须分别获得这6家货币经纪公司的相关数据，才能生产加工债券声讯经纪实时交易全数据产品，从而进入相关市场。
对于金融信息服务商森浦，处罚决定通报指出，其在相关市场占有100%的市场份额。从2013年4月至2023年案发，森浦逐年与6家货币经纪公司之一的某公司签订独家数据销售协议，获得了该公司债券声讯经纪实时交易数据的独家代理销售权，该货币经纪公司不再另行销售数据。然而，所有提供债券声讯经纪实时交易全数据产品的金融信息服务商，都对该货币经纪公司的相关数据具有高度依赖性。但森浦在没有正当理由的情况下，拒绝与其他金融信息服务商交易。
“此案首次明确数据作为生产要素的可垄断性，确立数据原料封锁的违法性判断标准，为反垄断法第二十二条在数据领域的适用提供实践指引。特别是对‘数据流通’与‘投资回报’的平衡考量，填补了数字市场竞争法规则空白。”苟博程表示，通过打破数据垄断，促进债券交易数据流通，使下游企业能基于完整数据开发差异化产品，提升市场效率。
如何界定滥用市场支配地位
“数据反垄断案，关键在于如何界定滥用市场支配地位。”反垄断领域研究者杜先生对记者表示。
金杜律师事务所合规部反垄断业务合伙人柴志峰就此案在接受记者采访时表示，界定数据相关市场往往比较困难，数据之间的替代性并不总是显而易见，并受到多种因素影响，包括数据的内容、质量、时效性、获取成本、下游应用等。与传统相关商品市场不同，数据市场的商品界限相对模糊，不同分析维度下，通常可以推演出不同的数据类型。本案中，执法机构在相关市场界定分析中展现了对数据独特性和金融市场复杂性的深刻理解，这种精细化、多维度的分析方法为未来数据（特别是金融数据）滥用领域反垄断执法提供了有力的实践范例。
执法机构还在竞争分析中聚焦数据使用权而非所有权。在判定是否存在数据滥用行为时，执法机构并未将数据所有权作为必要条件，而是重点考察了数据的使用权益。
柴志峰认为，具体到本案，虽然当事人并非是单一货币经纪公司债券声讯经纪实时交易数据的所有者，但依据独家数据销售协议，其享有对该数据的独家代理销售权。因此，在数据使用权的基础上，执法机构认为当事人拒绝交易的行为缺乏法律依据，也不符合独家代理的商业逻辑。这表明，在分析数据滥用时，执法机构可能更看重企业对已获得使用权的数据是否存在不当控制或限制，而非单纯考察数据所有权状态。
对于数据滥用问题，境外主要司法辖区的反垄断执法机构均表现出一定程度的关注和担忧。美国涉及金融领域数据时，由于其特殊性，主要监管责任通常由专门的金融监管机构承担，包括美国证券交易委员会（SEC）等。而欧盟反垄断执法机构对数据滥用行为的执法相对活跃，并已对若干涉嫌滥用市场支配地位的企业进行了调查。英国监管机构长期以来则一直比较关注金融数据的流通性以及金融数据交易市场竞争是否充分。
进一步规范数据服务
数据已被《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》明确定义为现代社会的核心生产要素，其有效利用与有序流动对于经济增长、创新活力的激发、新技术的快速迭代以及消费者权益的保障都至关重要。
“推动数据的高效流通，需要政策层面的顶层设计，其中包括法律与技术的多维度、多层次规划。”人民数据研究院院长陈丽对记者表示，实现数据的高效流通面临着构建和完善数据权属法律框架、确保市场在数据资源配置的决定性作用、平衡数据流动与数据安全及个人信息保护的关系等多方面挑战。因此，数据反垄断领域的首例行政执法案件对于企业合规启示意义重大。
“该案之外，我们还应该思考更多，那就是在保证中小企业公平使用数据之外，不任由小企业无序搭便车，进而保障数据持有企业的权益。只有在确保供方和需方获得应有回报的基础上，才能持续推动跨平台、跨行业的数据流通机制建设。”陈丽说。
苟博程认为，数据合规主要体现在数据获取与使用的合规边界，定价策略的反垄断审查和合规整改的激励机制等方面。企业需警惕“独家代理”模式的法律风险，特别是当数据具有公共产品属性时，可能触发必需设施规制。建议建立数据分级管理制度，区分自有数据与第三方授权数据。此外，对数据产品的分级定价需进行竞争效应评估，避免通过捆绑销售或不合理交易条件限制竞争。
近年来，货币经纪公司数据服务被进一步规范。2023年8月30日，《国家金融监督管理总局中国人民银行中国证券监督管理委员会国家互联网信息办公室国家外汇管理局关于规范货币经纪公司数据服务有关事项的通知》（以下简称“通知”）发布，以规范货币经纪公司提供数据服务，鼓励数据依法合理利用，确保数据安全，提升市场信息透明度，促进市场公平竞争，推动行业高质量发展。
通知对货币经纪公司提出“加强数据治理、确保数据安全”“规范提供数据标准、提高数据服务质量”“明确可接受服务的机构范围，加强合作管理”“签订服务协议，规范数据使用”四方面要求，并在规范提供数据标准，提高数据服务质量方面，明确了“货币经纪公司经交易机构授权同意后，货币经纪公司可向市场提供交易机构的报价数据和成交意向数据”。同时，通知指出，数据标准应秉承“最小必须、保护客户隐私、促进信息共享”的原则，涉及能够识别交易双方主体的信息不得提供。
通知还特别提到，除法律法规和监管另有规定外，货币经纪公司不得对外主动公布非公开数据信息。货币经纪公司不得滥用自身特殊地位，从事数据垄断行为或与第三方达成排他性数据合作。非经有权管理部门批准，货币经纪公司不得销售或对外提供原始数据。
“此案标志着我国进入‘数据要素+反垄断’双轮驱动监管阶段。”苟博程表示，未来，数据垄断执法常态化，平台经济监管深化，跨境数据流动规制三方面的监管趋势将愈加明显。值得注意的是，最高人民法院最新司法解释明确数据抓取、算法合谋等行为的违法性认定标准，与本案形成监管呼应。平台企业需警惕“数据资源-市场支配力-排除竞争”的传导链条。
责编｜白 馗
编审｜渠 洋
校对｜张 波 张雪慧
来源｜《法人》杂志2025年07月总第257期
编辑：张波